國家信息中心經濟預測部宏觀經濟課題組

      我國房地產市場自建國以來可以說隨著我國經濟和社會體制的演變而演變。從完全計劃經濟時代的福利分房時代進入市場經濟的商品房時代。但是，由于房地產的特殊屬性，即使在市場經濟高度發達的西方國家，也并非完全的商品化，很多房地產市場發展健康的國家都毫無例外的有著極為完善的房地產長效機制和計劃與商品的雙軌制特征。畢竟，房地產市場的健康發展既有利于經濟的活躍，也有利于社會的穩定，因此，房地產市場既需要完善的長效機制，也需要適度的宏觀調控。

??一、中國房地產市場的

??“1.0時代”與“2.0時代”

??中國房地產市場的發展在建國后相當長時間內是完全的福利房時代，沒有商品化的房地產市場。改革開放后，房地產市場的改革也開始啟動，但顯然沒有經濟體制改革的步伐快，直到1998年后才進入真正的商品化時代。

??1、中國房地產“1.0時代”——福利分房時代

??1949-1978年高度福利化時代。這一時期我國是一個高度計劃經濟型社會，以福利形式分配住宅。“統一管理，統一分配，以租養房”，實施公有住房實物分配制度。城鎮居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統一按照國家的基本建設投資計劃進行住房建設，住房建好后，結合級別、工齡、年齡、居住人口、輩數，人數、有無住房等一系列條件分給員工居住，收取極低廉的租金。這種計劃經濟時代特有的房屋分配形式，實際上是一種福利待遇。因為靠福利分房，房地產市場天生的市場屬性沒有被激活，居住條件也難以改善。

??1978-1997年住房初步改革時代。在福利分房制度下，住房供需矛盾日益嚴峻，加之全國知青大規模返城，城市住房供需問題進一步突出。因此，住房制度改革提上了議事日程，尤其是住房建設與供給。自1978年起，中央就開始大力解決城鎮居民的住房問題，經過各地的實踐和積淀，到了1994年，總結了前一個階段的工作經驗，出臺了一個綜合性的文件，即《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，象征著城鎮住房制度正式改革之路正式啟動。這一時期住房公積金制度推行，一部分人開始購買公房。

??2、房地產“2.0時代”——商品房時代

??為刺激內需，推動住房制度改革，1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，在這份中國房改的標志性文件中，明確提出要停止住房實物分配。在中國沿襲了約40年的福利分房制度壽終正寢，中國房改向著市場化的方向邁進。《通知》中明確要建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。調整住房投資結構，重點發展經濟適用住房（安居工程），加快解決城鎮住房困難居民的住房問題。1998年無疑是我國房地產歷史上的一個分水嶺。停止住房福利分配，實行住房分配貨幣化，是住房分配制度改革的一個重大突破，從根本上推動了住房商品化進程。對于增加住房的有效需求，啟動房地產消費市場，推動整個產業鏈的發展，具有十分積極的作用。

??2003年8月，國務院出臺了“18號文件”（《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》），將房地產業定位為國民經濟的支柱產業，并明確提出要保持房地產業的持續健康發展。此后中國的房地產市場猶如潘多拉盒子被打開一樣，房地產價格的不斷攀升伴隨房地產調控政策的不斷出臺。房地產在成為拉動中國經濟增長的重要力量（房地產對中國GDP貢獻2016年高達36%）的同時，也成為制造中國貧富差距最快的工具。同時，房價的過快攀升也過早地削弱了中國比較優勢的繼續發揮，降低了中國在國際上的競爭力，房地產已經廣為社會詬病。

??住房“2.0時代”，我國房地產商品化特征過度膨脹，這與當初改革也是不相符的。顯然1998年7月，國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中對房地產市場發展的三個層次界定得非常明確，最低收入家庭只租不購，中低收入家庭和其他高收入家庭購買住房，但是中低收入家庭購買經濟適用房，只有高收入家庭購買的才是商品房，而制度在執行過程中完全忽視了中低收入家庭和最低收入家庭需要，商品房市場大行其道。這主要源于地方對于土地財政的過度依賴，房地產稅收等相關長效機制的不完善，實踐中的“輕租重售”住房模式，加劇房地產市場供需矛盾。

??二、中國房地產“3.0時代”

??——租售并舉時代

??1、房地產“3.0時代”的啟動

??事實上“租購并舉”的理念早在“2.0時代”就已有之，只是貫徹執行的力度不夠。當前，面對不斷攀升的房價與可望而不可即的剛需之間矛盾日益強烈，要實現“居者有其屋”的目標，必須加大房地產市場的頂層設計。于是，2016年12月中旬召開的中央經濟工作會議可以說是開啟了我國房地產的“3.0時代”。這次會議中央在對房地產市場進行分析的基礎上，明確既要抑制房地產泡沫，又要防止房地產行業出現大起大落，提出“房子是用來住的、不是用來炒的”作為“促進房地產市場平穩健康發展”的定位，提出綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制。建立“購租并舉”的住房制度將是中國房地產業發展的新方向已經成為共識，更是對住房領域歷史欠賬的彌補。

??2、房地產“3.0時代”的發展

??為構建購租并舉的住房體系，穩定房地產市場。2017年4月，住房和城鄉建設部、國土資源部印發《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》提出：“在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設用地上建設租賃住房試點。”2017年7月18日，住建部、國家發改委等九個部委聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，從融資、土地供應、盤活租賃房等角度提出加快住房租賃市場的發展，廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等成為首批開展住房租賃試點的12個城市。

??各大城市住房供應正從“重售輕租”轉向“購租并舉”。不少城市將租賃企業培育數量進行量化考核。沈陽到2020年住房租賃業務的企業要達到50家；武漢要求在其兩大開發區新增租賃住房7000間，試點企業不少于20家。國有租賃供給主體正在不斷增加。成都要求到年底要組建3至4家國有住房租賃公司；廈門提出要扶持國有企業做大做強住房租賃業務。

??3、集體建設用地建設租賃住房助推房地產體系的完善

??為增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構建購租并舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制，國土資源部會同住房城鄉建設部根據地方自愿，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，制定了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》。《試點方案》提出，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。集體租賃住房出租，應遵守相關法律法規和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉租。通過改革試點，最終在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目，完善利用集體建設用地建設租賃住房規則，形成一批可復制、可推廣的改革成果，為構建城鄉統一的建設用地市場提供支撐。顯然，在當前土地紅線的壓力下，集體建設用地建設租賃住房是解決人口凈流入城市租賃供給不足的有效途徑之一。利用集體建設用地建設租賃住房，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，有助于構建“購租并舉”的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制。

??三、房地產“3.0時代”需要注意的問題

??房地產“3.0時代”可以被認為是我國當前住房市場加大供給側改革的重要措施，住房租賃市場是我國住房供應體系的重要組成部分，也是供給側改革下房地產庫存去化的關鍵著力點。培育和發展住房租賃市場，有利于完善住房供應體系，解決不同需求居民住房問題，以促進“居者有其屋”目標的實現。但是，這一房地產市場的轉向也需要注意一些問題。

??第一，公租房的大量和有效供給并非是調控房價的有效手段。很多人把中央對未來房屋租賃的大量供給和租售同權的實施當作是打壓房價的重要手段，認為房價將會掉頭向下，這種認識是偏頗的。當前的租購并舉更多是解決人口流入較多，房價較高城市的一部分人的住房需求，這部分人雖然是潛在剛性需求者，暫時的租賃會延緩需求，并一般并不會長期租賃。因此，政府在實踐租購并舉的實踐中加強預期管理，同時，在住房剛性需求較大的地方還需加大商品房的供給。

??第二，文化差異決定公租房在中國的與國外有所差別。在中國人的文化中“金窩銀窩不如自己的土窩”，租房在房地產市場不規范的情況下，租房具有太多的不確定性，承租者往往是弱勢群體，這就迫使很多人寧可當房奴也不租房。所以即使租購同權可實現，最近有媒體的調查數據也顯示，80%的網友依然主張買房。需要正視這種文化的差異，各地需要根據租賃需求在租賃實踐中盡量積極利用好存量房，防止大興大建造成浪費。

??第三，國有租賃主體只能是租賃市場的一小部分。“購租并舉”成為房地產“3.0時代”的方向，促進當前房地產租賃市場的健康發展，完善租賃市場體系是房地產“3.0時代”的重要部分。但是，租賃供給的擴大，不能僅僅依賴國有租賃主體的增加，即公租房不應成為租賃市場的主體。即使在住房保障較好的德國，住房結構中，政府可支配的廉租房比例也僅為10%左右，租金低于市場價格，只服務于中低收入家庭。因此，政府提供租賃的對象僅限于中低收入人群，而對于私人租賃市場的規范和租賃政策的完善才是整個“租售并舉”中的關鍵。政府要切實加強個人住房租賃市場相關政策體制的完善和落實，這樣，既有利于增加租賃市場供給，提高存量房利用效率，又避免國家稅收的流失和減緩地方政府壓力。

??四、房地產“3.0時代”

??需要加快完善的措施

??以“購租并舉”為主要特征的房地產“3.0時代”面臨的是中國房地產市場環境的改變，當務之急應該摸清中國房地產的家底，在此基礎上中央和地方政府才能對房地產市場的“購、租”方面做出精準的政策安排。

??1、加快房地產信息統計

??我國當前的房地產登記作為不動產的內容之一，雖然已經在積極推進，但由于我國房地產的類型比較繁雜，在登記過程中出現諸如有房產證無土地證，或者兩證全無，還有一些是屬于無任何相關手續，由政府相關部門批準企業自建房屋，還有很多小產權房等。這些復雜的歷史遺留問題一定程度上阻礙房地產信息登記的推進。因此，需要國家、省級層面出臺相關措施，對破解各類歷史遺留問題給出相應指導意見，相關部門分門別類地對其進行全面清理。只有建立起完備的存量住房信息數據，才能切實加強各地房地產宏觀調控的精準性。

??2、完善房地產稅收政策

??要從根本上還原房地產本來屬性，即房子是用來住的，不是用來炒的，就需要加快實施增加持有多套住房成本的稅收政策。在實踐中我們可以采用免稅、抵稅的手段來鼓勵居民自住自用；用累進稅率中高額的空置稅、房產稅、交易稅，通過各種“懲罰性稅收”抑制房地產市場投機行為。只有采取稅收調控這種市場化手段才能迫使市場釋放多余房子，才能避免房屋空置浪費和房價上漲預期。此外，通過對面積大、價值高、套數多的個人住房征收房產稅進行適當調節，將征收的收入將用于保障性住房建設，來解決低收入家庭住房困難等民生問題，可以一定程度上促使收入和財產的合理分配，縮小貧富差距，更加體現出房產稅在調節收入分配、促進社會公平方面的重要作用。

??3、加快我國土地政策改革

??我國當前高度計劃性的土地供給與市場化的人口大遷移之間存在嚴重矛盾，城市土地的增長根本沒有跟上人口的流動，這一現象大城市比中小城市更為嚴重，這也是導致房價高企的重要原因之一。因此，加快我國當前土地政策改革，實行土地隨人口流動的供給政策是當務之急。可以借鑒重慶的地票制度，讓農民帶著流動的土地進城。當然在實施過程中要加強對地票交易的監管，保護農民利益。同時，對于土地招拍制度也應該進行規范，價高者得地的模式可以休也，可以學習重慶土地市場供給經驗，政府掌握土地一級市場的供給，減少開發商競標抬價和持地待漲行為。同時，加強對各地地價動態監測，及時掌握地價異常變動。加強對國有房地產開發企業的約束，防止其頻頻成為地王，產生惡劣社會影響。

??4、抓緊解決房地產市場懸而未決的問題

??要建設房地產市場“3.0時代”完備的長效機制，必須加快解決房地產領域一些懸而未決的問題，以利于對房地產市場形成合理預期。當前，應抓緊解決小產權房和70年房地產到期存續期問題。存在于城市周邊的大量小產權房，尤其是高房價城市周邊，這種既成事實的小產權房顯然難以都一拆了事，必須拿出徹底的解決方法。而70年產權到期和一些商住50年到期后應該如何續權也應該有明確的制度安排。（執筆人：鄒士年）